Évaluation sommative du Fonds sur l’infrastructure municipale rurale (FIMR)

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Au sujet de cette publication

Auteur de la publication : Ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (MAMROT) du Québec

Collaborateur : Advanis Jolicoeur, Développement économique Canada pour les régions du Québec

Date de publication : 8 août 2014

Résumé :

Ce rapport d’évaluation présente les données recueillies dans le cadre de l’Évaluation sommative du Fonds sur l’infrastructure municipale rurale.

Table des matières

  1. Préambule
  2. Faits saillants
  3. 1. Introduction
  4. 2. Méthodologie de l'évaluation
  5. 3. Bilan des réalisations du programme
  6. 4. Pertinence du programme
  7. 5. Mise en oeuvre du programme
  8. 6. Effets du programme
  9. Conclusion
  10. Annexes

Préambule

Ce document présente les données recueillies dans le cadre de l’Évaluation sommative du Fonds sur l’infrastructure municipale rurale (FIMR). Cette étude a été réalisée par le bureau de recherche Advanis Jolicoeur pour le compte du ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire (MAMROT) et de l’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (DEC).

Les données sont présentées en sept (7) sections :

L’équipe de réalisation du mandat :
Nicolas Toutant, MAP, Évaluation : Chargé de projet
Kaddour Méhiriz, Ph.D, Évaluation : Expert conseil
Thomas Foulquier, Ph.D, Administration : Analyste
Carole Vincent, Analyste : Révision linguistique

Sous-comité de l’évaluation du comité de gestion :
Christiane Jacques, Coordonnatrice de projets, MAMROT
Catherine Verge-Ostiguy, M. ATDR, Adjointe exécutive, MAMROT
Véronique Tremblay, Coordonnatrice de l'évaluation de programmes, MAMROT
Claudia Dupont, Agente de recherche, MAMROT
Julie Chevalier, Analyste, Évaluation, DEC
Éric-Pascal Ciaburro, Conseiller, DEC

Faits saillants

Afin d’établir la pertinence et le degré d’atteinte des objectifs du FIMR, une évaluation sommative du programme était prévue par l’Entente fédérale-provinciale.

Cette évaluation établit que:

1. Introduction

Le contexte de cette étude évaluative est présenté en lien avec les questions d’évaluation auxquelles ce mandat répond.

1.1 Le contexte de l’étude

Le Fonds sur l'infrastructure municipale rurale (FIMR) visait à permettre « la réalisation de travaux de réhabilitation, de rénovation, d'agrandissement, de remplacement ou de construction d'infrastructures d'eau potable et d'eaux usées de même que de travaux d'infrastructures de soutien au développement local et régional »Note de bas de page1.

Le programme découle de l’Entente Canada-Québec signée en juillet 2005 entre les gouvernements fédéral et provincial et prendra fin le 31 mars 2014.

Pour le fédéral, l’administration du programme a été confiée à l’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec (DEC) via la signature d’un protocole d'Entente conclu avec Infrastructure Canada. Devant le Parlement, c’est Infrastructure Canada qui est imputable pour le FIMR.

Pour le provincial, la gestion du programme est sous la responsabilité du ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du territoire (MAMROT). Celui-ci a pour mission « d'appuyer l'administration et le développement des municipalités, des régions et de la métropole en favorisant une approche durable et intégrée pour le bénéfice des citoyens »Note de bas de page2.

L’Entente est gérée et administrée par un comité de gestion formé de deux représentants fédéraux et de deux représentants provinciaux. Ceux-ci proviennent respectivement de DEC et du MAMROT.

Le FIMR a pour objectif d’améliorer les infrastructures collectives, urbaines et rurales au Québec et la qualité de vie de ses citoyens, grâce à des investissements qui viseront à :

Le FIMR comporte trois volets distincts, ainsi répartis :

Tableau 1 : Enveloppes d’aide financière du FIMR(millions de dollars)
Aide financière totale (M$) Contribution respective des gouvernements (M$)
Volet 1 286,2 143,1
Volet 2 4,0 2,0
Volet 3 173,6 86,8
Total 463,8 231,9

Source : Données administratives, MAMROT, 2013.

Volet 1

Le premier volet, soit le FIMR 1 - Infrastructures pour l’eau potable ou les eaux usées, vise la réalisation de travaux « permettant de construire, de rénover, d’améliorer ou de mettre aux normes une infrastructure municipale d’aqueduc, pour régler un problème de qualité ou de quantité d’eau potable, une infrastructure municipale d’égout, pour réduire les effets possibles des effluents sur les diverses sources d’eau potable, les écosystèmes aquatiques, y compris les ressources halieutiques et la biodiversité, et accroître l’efficacité de la collecte et du traitement des eaux usées, incluant les eaux fluviales, dans une perspective d’amélioration de la qualité de l’eau, d’une utilisation et d’une gestion durables des infrastructures et de l’eau »Note de bas de page3.

Seules les municipalités sont admissibles à ce premier volet, dont l’enveloppe d’aide financière prévue à l’Entente est respectivement de 143,1 millions de dollars par palier de gouvernement.

Volet 2

Le deuxième volet, soit le FIMR 2 - Développement des connaissances relatives aux infrastructures municipales, vise des projets permettant d’élaborer et de mettre en œuvre des approches et des outils pour appuyer le développement des connaissances relatives aux infrastructures municipales et ainsi favoriser, à meilleur coût, la pérennité d’infrastructures fiables et adaptées aux besoins, dans une perspective de protection de l’eau.

Seules les municipalités sont admissibles à ce deuxième volet, dont l’enveloppe d’aide financière prévue à l’Entente est respectivement de 2,0 millions de dollars par palier de gouvernement.

Volet 3

Le troisième volet, soit le FIMR 3 - Infrastructures de soutien au développement local ou régional, vise les travaux permettant de construire, de rénover ou d’améliorer une infrastructure de service pour appuyer le maintien ou le développement d’activités commerciales, industrielles ou touristiques, une infrastructure patrimoniale ou artistique pour préserver, développer et promouvoir la culture et le patrimoine, ou une infrastructure récréative sportive collective pour encourager une plus grande proportion de Québécois à intégrer le sport et l’activité physique dans leur vie quotidienne.

Les municipalités et les organismes à but non lucratif qui en font la demande (ci-après, requérants) sont admissibles à ce troisième volet, dont l’enveloppe d’aide financière prévue à l’Entente est respectivement de 86,8 millions de dollars par palier de gouvernement.

1.2 Le mandat de l’évaluation

L’Entente fédérale-provinciale relative au programme d’infrastructures prévoit une évaluation sommative du FIMR afin d’établir sa pertinence et le degré d’atteinte de ses objectifs. La présente évaluation sera transmise à Infrastructure Canada une fois finalisée.

Cela implique donc un examen de l’ensemble des données relatives au programme depuis le début de sa mise en œuvre jusqu’au 31 mars 2012. Par ailleurs, une évaluation formative a été complétée en avril 2008 sur la question de sa mise en œuvre. Le présent mandat a fait l’objet d’un appel d’offres public et a été confié à Advanis Jolicoeur le 10 avril 2012.

1.3 Les questions d’évaluation

Dans le cadre de l’évaluation du FIMR, nous répondons à douze questions d’évaluation provenant du devis d’appel d’offres et touchant la pertinence, l’efficacité et le rendement du programme et ce, pour chacun des trois volets. Nous présentons ici ces questions, et présentons en annexe I les méthodes de collectes utilisées pour y répondre. Quatre sources de données sont à la base de cette évaluation, soit : un sondage téléphonique sur les perceptions de représentants de municipalités et d’organismes à but non lucratif, des entrevues qualitatives auprès de gestionnaires et agents impliqués dans la mise en œuvre du programme, une analyse documentaire et une analyse des données administratives grâce entre autres aux modèles économétriques.

Question 1 – Quels sont les besoins actuels en matière d’infrastructures locales dans les régions urbaines et rurales? (méthodes : sondage, entrevues qualitatives et analyse documentaire)

Question 2 – Dans quelle mesure le FIMR est-il toujours pertinent compte tenu de l’évolution des besoins en matière d’infrastructures et des autres mesures prises par les gouvernements? (méthodes : sondage, entrevues qualitatives, analyse documentaire et analyse des données administratives)

Question 3 – Les interventions du FIMR sont-elles conformes aux priorités des gouvernements? (méthodes : entrevues qualitatives et analyse documentaire)

Question 4 – Les rôles et les responsabilités des paliers de gouvernement sont-ils harmonisés concernant les interventions du FIMR? (méthode : entrevues qualitatives)

Question 5 – Les communications du FIMR étaient-elles adéquates afin de rejoindre les groupes cibles? (méthodes : sondages et entrevues qualitatives)

Question 6 – Dans quelle mesure le FIMR produit-il les résultats immédiats, intermédiaires et finaux recherchés? (méthodes : analyse des données administratives, sondage et entrevues qualitatives)

Question 7 – Le FIMR a-t-il eu des répercussions imprévues? (méthodes : entrevues qualitatives)

Question 8 – Quels étaient les obstacles au succès du programme? Comment les a-t-on surmontés? (méthodes : sondage et entrevues qualitatives)

Question 9 - Qu’est-ce qui a facilité la réalisation du programme? (méthode : entrevues qualitatives)

Question 10 – Dans quelle mesure les systèmes de gestion de l’information des deux ministères permettent-ils de soutenir la gestion du FIMR et la mesure du rendement? (méthode : entrevues qualitatives)

Question 11 – Est-ce que l’information sur le rendement est suivie adéquatement? (méthode : entrevues qualitatives)

Question 12 – Peut-on obtenir les mêmes résultats à moindre coût? (méthode : entrevues qualitatives)

2. Méthodologie de l'évaluation

Tel que mentionné précédemment, les méthodes de collecte et d’analyse de données retenues pour cette évaluation sont l’analyse documentaire, le sondage téléphonique, les entrevues qualitatives et les modèles économétriques d’analyse des données administratives. Ces méthodes sont présentées dans les sous-sections qui suivent.

La méthodologie retenue pour la présente évaluation a visé à tirer profit de l'analyse des bases de données et des documents de DEC et du MAMROT. Cette évaluation s’est aussi appuyée sur des évaluations antérieures de programmes d’infrastructures dont l’évaluation formative du FIMR, ainsi que sur des données obtenues de Statistique Canada et de l’Institut de la statistique du Québec.

2.1 L’analyse documentaire

L’analyse documentaire a été faite à partir des documents de référence pertinents pour la compréhension du programme. Elle a permis de tracer un portrait évolutif de celui-ci, de sa description dans le Guide sur les règles et les normes du FIMR (2e édition, 2007), à l’évaluation formative du programme (2008), puis aux rapports de la Société de financement des infrastructures locales du Québec (mars 2012) et au Rapport du commissaire au développement durable – Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2012-2013.

L’analyse économétrique des résultats du programme faite à partir des données administratives est décrite plus loin dans le modèle d’analyse. À noter qu’elle a été conçue à la lumière de l'analyse documentaire, qui répertorie notamment les intrants et certains extrants du programme.

Les sources de l’analyse documentaire incluent entre autres les données et les dossiers de projets du MAMROT et de DEC.

2.2 Le sondage téléphonique

L’évaluation du programme a été réalisée notamment grâce à une enquête par sondage téléphonique tenue auprès de la clientèle ciblée par le FIMR, qui a permis un traitement statistique des réponses. Le sondage a été développé par l’équipe d’Advanis Jolicoeur en collaboration avec les représentants du sous-comité d’évaluation.

2.2.1 Préparation de la collecte

La population est l’ensemble des participants potentiels, c’est-à-dire des organisations éligibles au financement. On observe dans la population 1 111 municipalités et un nombre inconnu d’OBNL pour le volet 3.

L’échantillon est constitué des organisations que nous avons tenté de rejoindre dans le cadre de cette étude, c’est-à-dire 677 projets de municipalités ou d’OBNL (certains présentaient plus d’un projet).

Enfin, les entrevues complétées, c’est-à-dire les questionnaires complétés par des répondants, sont les entrevues réalisées à partir des contacts avec les personnes se trouvant dans l’échantillon et ayant accepté de participer, soit 371 répondants.

2.2.2 Constitution de l’échantillon

L’échantillon se décline en deux volets (voir le tableau ci-après):

  • le 1er groupe vise à rejoindre les requérants au FIMR, soit ceux dont les projets sont approuvés ou refusés.
    • Cet échantillon exclut les requérants dont le projet a été annulé ou abandonné.
  • Le 2e groupe de l’échantillon a visé à rejoindre des municipalités n’ayant pas déposé de demande au FIMR, de façon à connaître leurs perceptions sur des thèmes tels que leurs besoins, la raison de la non participation, etc.
    • Cet échantillon exclut les municipalités dont la population est inférieure à 200 habitants, celles-ci étant moins susceptibles d’avoir des besoins en lien avec le programmeNote de bas de page4.

Par ailleurs, comme un requérant peut déposer plus d’une demande au FIMR, une sélection de projets a été effectuée à l’intérieur de l’échantillon afin de ne pas avoir à contacter un répondant pour plus d’un projet par volet.

  • Le projet le plus récent de chaque volet a été sélectionné pour chaque répondant (il peut y avoir plus d’un répondant par municipalité ou OBNL).
  • Ainsi, les répondants pouvaient avoir à répondre à plus d’un volet du questionnaire si ces répondants avaient des projets dans plusieurs volets.
Tableau 2 : Composition de l'échantillon pour le sondage sur le FIMR
1er groupe : requérants 2e groupe : non requérants
Refus et demandes reçues Volet 1 Volet 2 Volet 3 Aucune demande Total de l'échantillon
Répondants potentiels uniques de l’ÉCHANTILLON 403 115 23 66 70 677
Répondants des ENTREVUES COMPLÉTÉES 225 66 12 33 35 371
Municipalités 170 66 12 22 35 305
OBNL 55 0 0 11 0 66

Source: Advanis Jolicoeur, 2012.

2.2.3 Questionnaire

Le questionnaire téléphonique a été développé en collaboration avec le sous-comité de l’évaluation pour répondre aux différentes questions d’évaluation énoncées précédemment. Le questionnaire contenait une section pour chaque volet du programme, une section pour les répondants dont le projet a été refusé et une section pour les municipalités n’ayant pas formulé de demande.

2.2.4 Collecte des données téléphonique

La collecte de données quantitative s’est déroulée du 7 septembre au 3 octobre 2012. Au total, 371 entrevues ont été réalisées durant cette période. Le taux de réponse global pour la collecte téléphonique est de 54,8 %.

2.3 Les entrevues qualitatives

Une série d'entrevues qualitatives avec les gestionnaires impliqués dans la mise en œuvre du programme a été réalisée. L’objectif de ces entrevues était d’assurer une analyse fine des enjeux ne pouvant pas être couverts de manière quantitative. La grille a été conçue pour les gestionnaires et les agents impliqués dans la réalisation du programme. Cette grille a été réalisée en collaboration avec le sous-comité de l’évaluation.

Les entrevues qualitatives ont été réalisées entre le 21 septembre et le 10 octobre 2012 auprès de six personnes. Les répondants ont été sélectionnés parmi les personnes (deux gestionnaires et quatre agents) ayant participé à la gestion du programme. Un des défis pour la réalisation des entrevues qualitatives a été le roulement de personnel.

Les entrevues duraient, en moyenne, 25 minutes. Pour les fins d’analyses, elles ont été enregistrées et des synthèses ont été faites. Les entrevues ont été réalisées par question d’évaluation, ce qui a permis une analyse par question, en intégrant les nuances de chaque répondant.

2.4 Les modèles économétriques

Cette méthodologie s’appuie sur trois modèles économétriques utilisés pour l’analyse des données administratives: un modèle d'analyse des déterminants de l'accès au financement, un modèle d'analyse des effets du programme sur l'investissement en infrastructures municipales, et un modèle d'analyse de l'effet du FIMR sur les cibles intermédiaires et ultimes. Se référer à l’Annexe II pour la description des modèles et le détail des variables utilisées.

2.5 Les limites de l’évaluation

La première limite de cette évaluation sommative concerne la qualité de certaines des données disponibles. En effet, un certain nombre de variables prévues pour l’analyse économétrique des données administratives ont dû être retirées, car les données disponibles étaient incomplètes. Il faut donc noter que le modèle statistique utilisé ne saurait prétendre prendre en compte tous les facteurs susceptibles d’avoir influencé les résultats. Cependant, même si un modèle théorique ne peut pas contrôler tous les facteurs pouvant influencer les résultats, il permet une analyse valide sur les axes d’intervention choisis.

Par ailleurs, les effets du volet 3 sont très peu documentés par l’évaluation, car les sources de données permettant de les mesurer objectivement étaient peu nombreuses. Ceci représente une deuxième limite importante à l’évaluation puisque les investissements étaient substantiels.

Une troisième limite à l’évaluation, liée au sondage téléphonique, provenait du fait que de nombreux projets avaient été réalisés plusieurs années avant la tenue de celui-ci. Plusieurs répondants n’étaient donc plus au service des requérants, ce qui a réduit la possibilité d’obtenir des informations sur un nombre important de projets ainsi que la qualité des informations obtenues. Plus spécifiquement, sur l’ensemble des OBNL dont les demandes ont été acceptées, peu de répondants ont pu être contactés (N=11), ce qui n’a pas permis une analyse distincte des résultats.

Finalement, l’absence de données concernant le rendement des projets représente une quatrième limite à l’étude. Par exemple, l’évaluation du rendement des projets par rapport à certains impacts environnementaux est limitée. Des indicateurs de rendement déterminés au début d’un programme, tel que le FIMR, permettraient certainement de contrer cette limite dans les projets.

3. Bilan des réalisations du programme

Cette section présente le bilan des réalisations du programme en tenant compte du contexte de sa mise en place.

3.1 Le contexte de mise en place du FIMR

Le mandat de DEC est de « promouvoir le développement économique à long terme des régions du Québec »Note de bas de page5 et ses pouvoirs l’autorisent à « concevoir et mettre en œuvre des mécanismes facilitant la coopération et la concertation avec le Québec et ses collectivités ». Dans le cadre de ce programme, DEC agit à titre de partenaire d’exécution fédéral et est mandaté par Infrastructure Canada pour la livraison de ce programme au Québec. Le rôle du MAMROT en matière d’infrastructures municipales est également lié à sa mission qui est « d’appuyer l’administration et le développement des municipalités, des régions et de la métropole en favorisant une approche durable et intégrée pour le bénéfice des citoyens »Note de bas de page6.

Ces mandats sont conduits dans les cadres budgétaires fixés par les gouvernements. Le budget fédéral de 2003 détaillait des investissements stratégiques visant à promouvoir la viabilité économique des collectivités canadiennes et à aider les villes et les communautés canadiennes. Pour venir en aide aux collectivités, le budget prévoyait en particulier une somme supplémentaire de 3 milliards de dollars pour améliorer les infrastructures au cours des 10 années suivantes, dont 1 milliard pour les infrastructures municipales.

Aussi, dans son discours sur le budget du 21 avril 2005, le Ministre des Finances du Québec notait que « la modernisation des infrastructures dans l'ensemble du Québec est incontournable »Note de bas de page7 et annonçait que pour l'année 2005-2006, des investissements en immobilisations totalisant 4,9 milliards de dollars seraient réalisés, tant pour le maintien d'actifs que pour la construction de nouvelles infrastructures.

Une des raisons fondamentales qui appuie la mise en place des programmes d’infrastructures des dernières années est attribuable au fait que les besoins d’investissements dans les infrastructures municipales dépassent la capacité financière de plusieurs municipalités.

De plus, la Politique nationale de l'eau du gouvernement du Québec (PNE)Note de bas de page8, mise en œuvre en 2002, est aussi directement liée à la mise en place de programmes d’infrastructures. Celle-ci vise à « assurer la protection de cette ressource unique, à gérer l'eau dans une perspective de développement durable, et à s’assurer, ce faisant, de mieux protéger la santé publique et celle des écosystèmes ».

Enfin, le gouvernement du Québec adoptait en 2007 la Loi sur le maintien et le renouvellement des infrastructures publiques qui a permis d'identifier et d'évaluer les besoins en matière d'investissement en infrastructures municipales. Par cette loi, le gouvernement est tenu de réviser et d'adopter annuellement un plan d'investissements en infrastructures et de préciser les budgets affectés au maintien des actifs et à la résorption du déficit d'entretien.

En vertu de cette loi, le MAMROT a adopté en 2008 son premier cadre de gestion dans lequel :

  1. La valeur estimée des infrastructures municipales d’eau du Québec est de 75 milliards de dollars, soit :
    • 7 milliards de dollars pour les stations de traitement de l’eau potable;
    • 8 milliards de dollars pour les stations d’assainissement des eaux usées;
    • 60 milliards de dollars pour les réseaux d’eau potable et d’égout.
  2. L’évaluation des investissements annuels requis pour maintenir les infrastructures municipales d’eau est basée sur les règles d’investissements reconnues, soit :
    • pour les stations d’eau potable et d’eaux usées : 2,5 % de leur valeur;
    • pour les réseaux souterrains d’eau potable et d’égout : 1 % de leur valeur.
  3. Le déficit à résorber (rattrapage) a été évalué à :
    • 1,4 milliard de dollars au niveau du traitement de l’eau potable pour compléter la mise aux normes des installations municipales d’eau potable, résoudre la problématique des municipalités de la Côte-Nord, et régler la situation des réseaux privés de distribution de l’eau potable;
    • 800 millions de dollars au niveau de l’assainissement des eaux usées pour se conformer aux engagements de la Politique nationale de l’eau et pour des équipements de déphosphatation;
    • 6,8 milliards de dollars au niveau des réseaux souterrains d’eau potable et d’égout des municipalités.

Par ailleurs, le cadre de gestion n’estime pas les besoins pour les infrastructures de soutien au développement local et régional autres que les infrastructures d’eau.

Pour le FIMR, le MAMROT a la responsabilité d'analyser, de sélectionner, d'optimiser et d'approuver les projets d’infrastructures des requérants. Ce programme est l’un des nombreux programmes d’aide financière gérés par le MAMROT depuis 1978 qui visent à répondre à ces besoins de maintien des infrastructures et de résorption du déficit (tableau 3). Cet élément de contexte est important à retenir dans l’analyse des résultats de la présente évaluation du FIMR, puisqu’il est difficile d’isoler ses effets (c.f. section 6) de ceux des autres programmes d’aide financière du MAMROT pour établir les bénéfices nets de celui-ci.

Les autres programmes d’infrastructures conjoints Canada-Québec gérés par le MAMROT sont principalement :

  • Fonds Chantiers Canada-Québec (FCCQ);
  • Programme de transfert de la taxe sur l'essence et contribution du Québec (TECQ);
  • Travaux d’infrastructure Canada-Québec (TICQ 1994, 1997, 2000);
  • Fonds de stimulation de l’infrastructure (FSI);
  • Programme d’infrastructures de loisirs (PIL);
  • Programme de renouvellement de conduites (PRECO);
  • Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique (FCIS).

À ces programmes s’ajoute les initiatives propres au Québec tel que le Programme d'infrastructures Québec-Municipalités (PIQM).

Tableau 3 : Programmes d’aide financière en infrastructures gérés par le MAMROT depuis 1978 (en millions de dollars)
Programme Catégorie de travaux Enveloppe d'aide financière (M$) Contribution Québec (M$) Contribution Canada (M$) Année de mise en place
Programme d'assainissement des eaux du Québec (PAEQ) Eau 6 207,6 6 207,6 0,0 1978-1979
Programme d'assainissement des eaux municipales (PADEM) Eau 541,3 541,3 0,0 1994-1995
Travaux d'infrastructures Canada-Québec 1994 (TICQ 94) Eau et développement économique 1 187,1 662,1 525,0 1994-1995
Programme d'aide financière à la reconstruction des infrastructures municipales (PARIM) Remise en état des équipements 131,8 0,0 131,8 1996-1997
Travaux d'infrastructures Canada-Québec 1997 (TICQ 97) Eau et développement économique 131,5 65,7 65,7 1997-1998
Programme d'aide financière à la remise en état des équipements endommagés par le verglas de janvier 1998 (PREMEV) Remise en état des équipements 60,0 60,0 0,0 1998-1999
Programme des eaux vives du Québec (PEVQ) Eau 180,0 90,0 90,0 1998-1999
Travaux d'infrastructures Canada-Québec 2000 ( TICQ 2000) Eau 407,9 204,0 204,0 2001-2002
Développement économique 203,0 101,5 101,5
Programme de renouveau urbain et villageois (PRUEV) Développement économique 90,0 45,0 45,0 2002-2003
Fonds sur l’infrastructure municipale rurale (FIMR) Eau 290,2 145,1 145,1 2005-2006
Développement économique 173,6 86,8 86,8 2005-2006
Fonds Chantiers Canada-Québec - volet Grands projets (FCCQ GP) Eau 497,2 248,6 248,6 2007-2008
Développement économique 260,7 130,3 130,3 2007-2008
Fonds Chantiers Canada-Québec - volet Collectivités et Grandes villes (FCCQ VCGV) Collectivités (eau, développement économique) 420,0 210,0 210,0 2007-2008
Grandes Villes (eau, développement économique) 400,0 200,0 200,0 2007-2008
Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique (FCIS) Eau 190,0 95,0 95,0 2008-2009
Infrastructures Québec (IQ) Eau 175,0 175,0 0,0 n.d.
Fonds Chantiers Canada-Québec - Supplément Collectivités (FCCQ TOP UP) Développement économique 232,0 116,0 116,0 2009-2010
Programme de renouvellement de conduites (PRECO) Conduites 700,0 350,0 350,0 2009-2010
Fonds de stimulation de l'infrastructure (FSI) Eau 71,6 35,8 35,8 2009-2010
Développement économique 118,4 59,2 59,2
Programme de la taxe sur l'essence et de la contribution du Québec 2006-2009 (TECQ 2006-2009) Eau 1 315,6 387,5 928,1 2006-2013
Programme d’infrastructures Québec-Municipalités (PIQM) ) Eau 1 874,7 1 874,7 0,0 2002-2013
Réseaux souterrains 462,0 462,0 0,0 2012-2013
Développement économique 964,6 964,6 0,0 2002-2003
MADA 18,0 18,0 0,0 2010-2011
PRIME (expertise technique) 25,0 25,0 0,0 2012-2013
Développement nordique 200,0 200,0 0,0 2012-2013
Programme d’infrastructures de loisirs (PIL) Développement économique 76,2 38,1 38,1 2009-2010
Programme de la taxe sur l’essence et de la contribution du Québec 2010-2013 (TECQ 2010-2013) Eau, études, voirie locale et autres infrastructure 2 102,8 616,0 1 486,8 2010-2011
TOTAL (M$) s.o. 19 707,8 14 414,9 5 292,8 s.o.

Source : données internes MAMROT

Il est à noter que, selon le Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale sur l'Aide financière pour les infrastructures municipales (2013), bien que plus de 8 milliards de dollars aient été investis dans les infrastructures municipales d’assainissement des eaux usées depuis 1978, l’évaluation des répercussions réelles de ces interventions par rapport aux ressources investies reste à faire.

3.2 Le bilan

Cette section présente un bilan du programme FIMR pour la période touchée par l’évaluation.

Le tableau 4 montre qu’au total, 890 projets ont été soumis et 233 d’entre eux ont été acceptés, pour un taux d’acceptation de 26 %. Ce faible taux s’explique par le fait que les fonds étaient limités. Néanmoins, sans connaître le nombre, nous savons que certaines demandes ont été redirigées vers d’autres sources de financement.

Parmi les 233 projets, la majorité des promoteurs de ces projets étaient des municipalités et 19 projets ont été réalisés par des OBNL. Aussi, 82 % des contributions ont été versées aux municipalités de 250 000 habitants et moins, soit 182,5 millions de dollars par palier de gouvernement fédéral et provincial sur un montant de contribution de 221,4 millions de dollars.

Tableau 4 : Les réalisations du FIMR (millions de dollars)
Volet du FIMR Enveloppe d'aide financière totale (M$) Contribution par gouvernement (M$) Demandes reçues Demandes acceptées (Promesses d’aide)
Nb Valeur des travaux soumis (M$) Nb Coût maximal admissible (M$) Contribution du Québec (M$) Contribution du Canada (M$) Total des contributions (M$)
Volet 1 286,2 143,1 451 1 172,7 126 390,1 133,1 133,1 266,2
Volet 2 4,0 2,0 57 8,5 37 5,2 1,7 1,7 3,4
Volet 3 173,6 86,8 382 1 196,2 70 250,1 86,6 86,6 173,1
Total 463,8 463,8 890 2 377,4 233 233 221,4 221,4 442,8

Source : MAMROT, fichier des données administratives, 21 janvier 2013.

En date de janvier 2013, par l'intermédiaire du FIMR, les paliers de gouvernement provincial et fédéral ont alloué chacun une aide financière de 221,4 millions de dollars, pour venir en appui à la contribution des bénéficiaires de 202,6 millions de dollars.

Mentionnons que l’écart global entre la contribution par gouvernement prévue à l’Entente et l’aide promise s’explique en partie par les frais de gestion du programme et des coûts de réalisation moins élevés que prévus dans certains projets.

3.2.1 Les exemples de réalisations

Voici quelques exemples de projets financés par le FIMR.

Volet 1

En décembre 2012, la ville de Saint-Jérôme marquait la fin des travaux de mise aux normes de l'usine de filtration, qui ont nécessité un investissement de 12 millions de dollars. Les gouvernements du Québec et du Canada ont financé, à même le volet 1 du FIMR, 3 millions de dollars chacun, pour une aide gouvernementale totale de 6 millions de dollars. Plusieurs travaux étaient nécessaires afin de respecter les exigences du Règlement sur la qualité de l'eau potable (RQEP), en particulier la mise en place d'un système de désinfection par rayons ultraviolets et l'augmentation de la réserve d'eau potable. Ces interventions ont permis à la ville de Saint-Jérôme d'améliorer à la fois la consommation de l’eau et la qualité de vie de la populationNote de bas de page9.

Autres exemples de projets retenus dans la cadre du volet 1 :

  • Mise aux normes de puits d'eau potable dans le rang Ste-Marguerite à Mirabel. Le coût maximum admissible du projet était de 72 595 dollars;
  • Réfection des réseaux au centre-ville de Joliette. Le coût maximum admissible du projet était de 5 millions de dollars.

Volet 2

En février 2012, le Centre Eau, Terre et Environnement de l'Institut national de la recherche scientifique (INRS) publiait une étude sur l’évolution de l'épaisseur résiduelle des conduites d'aqueduc en fonte. Le coût maximum admissible à l’étude est de 150 000 dollarsNote de bas de page10.

Autre exemple de projet retenu dans la cadre du volet 2 :

  • Projet de développement d'un guide pour la gestion des installations d'approvisionnement en eaux souterraines à Trois-Rivières. Le coût maximum admissible à l’étude est de 150 000 dollars.

Volet 3

Pour favoriser la pratique d'activités sportives et communautaires et permettre d'améliorer à la fois les infrastructures collectives et le mieux-être des citoyens et citoyennes, la Société sportive et sociale de Saint-Sylvestre a réalisé des travaux visant la construction d'un centre communautaire multifonctionnel à Saint-Sylvestre au coût de 1 608 885 $. Ce centre peut servir de salle de réception. On peut aussi y tenir des activités sportives à l'année. La Société sportive et sociale de Saint-Sylvestre a bénéficié d'une aide financière gouvernementale de 1 072 590 $ dans le cadre du volet 3 du FIMR.

Autre exemple de projet retenu dans la cadre du volet 3 :

  • Restauration d'un belvédère d'observation pour l'office de tourisme de la MRC des Appalaches. Le coût maximum admissible du projet est de 49 725 dollars.

3.2.2 Des résultats en lien avec les objectifs du programme

Pour faire le lien entre les résultats et les objectifs du programme, il est nécessaire de rappeler les objectifs tels que définis et décrits dans le guide du programme (voir modèle logique annexe III). Les objectifs du FIMR étaient explicitement d’obtenir à court terme, pour les trois volets du programme, les résultats suivants :

  • Au volet 1Note de bas de page11 :
    1. Mise aux normes des installations de traitement de l’eau potable;
    2. Solution trouvée à un manque d’eau potable;
    3. Résolution de problèmes de contamination de l’environnement;
    4. Réduction de la fréquence des débordements d’eaux usées;
    5. Respect des exigences sur les installations existantes de traitement des eaux usées;
    6. Amélioration de la sécurité publique;
    7. Renouvellement des conduites et des infrastructures vétustes.
  • Au volet 2 :
    1. Connaissance de l’état et des besoins en infrastructures;
    2. Établissement de priorités d’intervention;
    3. Élaboration d’outils de planification et d’information.
  • Au volet 3 :
    1. Entreprises ajoutées ou consolidées;
    2. Services à la population ou aux entreprises ajoutés ou consolidés;
    3. Emplois directs à long terme créés ou maintenus;
    4. Pôle touristique/culturel/patrimonial créé ou consolidé;
    5. Accessibilité aux infrastructures récréatives et sportives pour la population;
    6. Utilisation de l’infrastructure par les collectivités.

Sans pouvoir donner de chiffre exact, l’analyse des données textuelles des descriptions des projets montre que les projets retenus au volet 1 concernaient fréquemment la mise aux normes du système de traitement et distribution d'eau potable et l’assainissement des eaux usées. Au volet 2, dans la perspective de développement de plans d’intervention, ce sont les projets d’auscultation et de diagnostic des états de conduites qui ont été majoritairement réalisés. Le volet 3 du FIMR permettait enfin le financement d’une plus grande variété de projets, comme la construction ou la réfection d'infrastructures à vocation récréative ou communautaire.

La figure 1 présente la répartition du financement des projets par volet du FIMR.

Figure 1. Financement des projets FIMR par volet (millions de dollars)

Financement des projets FIMR par volet (millions de dollars)

Figure 1: Description longue

Cette figure décrit la répartition du financement et des projets du FIMR pour chacun des trois volets du programme :

  • volet 1 : 126 projets pour un montant de contributions de 390,1 millions de dollars;
  • volet 2 : 37 projets pour un montant de contributions de 5,2 millions de dollars;
  • volet 3 : 70 projets pour un montant de contributions de 250,1 millions de dollars.
 

Ainsi, les 324,6 M$ d’investissements réalisés grâce aux volets 1 et 2 du FIMR touchant à la PNE témoignent de préoccupations communes concernant la gestion de l’eau.

3.2.3 La Politique nationale de l’eau

La poursuite de l’assainissement de l’eau et l’amélioration de la gestion des services d’eau constitue la quatrième orientation de la Politique nationale de l’eau (PNE), en lien avec le Programme d’assainissement des eaux du Québec (PAEQ) de 1978.

Parmi les quatre axes d’intervention de cette orientation, le FIMR concerne plus spécifiquement les axes visant à compléter l’assainissement municipal et à assurer la pérennité des infrastructures municipales tout en améliorant la gestion des services d’eau.

Les engagements de la PNE touchés par les projets du FIMR sont :

  • Engagement 17 : Soutenir financièrement la mise aux normes de toutes les installations d’approvisionnement et de traitement de l’eau potable des municipalités qui en font la demande;
  • Engagement 38 : Compléter l'assainissement des petites municipalités de manière à éliminer les rejets d'eaux usées dans les cours d'eau;
  • Engagement 43 : Inciter l’ensemble des municipalités à atteindre un taux de renouvellement de leurs réseaux de 0,8 % par année d’ici 2007 et de 1 % par année d’ici 2012;
  • Engagement 48 : Accroître l’expertise québécoise dans les services d’eau en favorisant l’utilisation de nouvelles technologies et de meilleures façons de faire.

On remarque ici que le volet 2 du FIMR est en lien direct avec l’engagement 48 puisqu’il vise exclusivement des projets de développement des connaissances relatives aux infrastructures municipales. De plus, mentionnons qu’un même projet pouvait toucher à plus d’un engagement et que tous les projets du volet 3 du FIMR n’ont aucun lien avec la PNE.

Donc, des 233 projets financés dans le cadre du FIMR, 97 ne touchaient à aucun engagement de la PNE. Les 136 autres projets se divisent comme suit :

  • 50 projets sont liés principalement à l’engagement 17, pour des investissements totaux de 159,1 M$, soit une moyenne d’investissement par projet de 3,182 M$ (trois paliers de gouvernements);
  • 27 projets sont liés principalement à l’engagement 38, pour des investissements totaux de 111,7 M$, soit une moyenne d’investissement par projet de 4,137 M$;
  • 22 projets sont liés principalement à l’engagement 43, pour des investissements totaux de 48,6 M$, soit une moyenne d’investissement par projet de 2,21 M$;
  • 37 projets sont liés principalement à l’engagement 48, pour des investissements totaux de 5,2 M$, soit une moyenne d’investissement par projet de 0,14 M$.

La figure 2 présente la répartition des 233 projets financés par le FIMR selon les engagements de la PNE.

Figure 2. Répartition des projets financés par le FIMR en engagements de la PNE

Répartition des projets financés par le FIMR en engagements de la PNE

Figure 2: Description longue

Cette figure décrit la répartition des projets financés par le FIMR en lien avec les engagements de la Politique nationale l’eau (PNE) en dollars d’investissement (millions de dollars) et de nombre de projets :

  • engagement 17: 50 projets pour un montant de contributions de 159,1 millions de dollars
  • engagement 38 : 27 projets pour un montant de contributions de 111,7 millions de dollars
  • engagement 43 : 22 projets pour un montant de contributions de 48,6 millions de dollars
  • engagement 48 : 37 projets pour un montant de contributions de 5,2 millions de dollars
  • aucun engagement : 97 projets pour un montant de contributions de 0 millions de dollars
 

Ainsi, les 324,6 M$ d’investissements réalisés grâce aux volets 1 et 2 du FIMR touchant à la PNE témoignent de préoccupations communes concernant la gestion de l’eau.

4. Pertinence du programme

Ce chapitre porte sur la pertinence du programme FIMR, à savoir sa capacité à répondre aux besoins prioritaires des municipalités. La pertinence sera analysée en tenant compte de l’évolution possible des besoins en matière de soutien aux infrastructures depuis la conception du programme. Rappelons que le FIMR est mis en œuvre et administré par DEC, Infrastructure Canada et le MAMROT puisqu’il est en lien avec leurs mandats et leur mission ainsi qu’avec les besoins des municipalités.

Le FIMR était et est toujours en lien avec les priorités gouvernementales fédérales et provinciales en matière d’infrastructures énoncées dans différents budgets. En effet, le budget fédéral de 2003 détaillait des investissements stratégiques de 3 milliards de dollars sur 10 ans visant à promouvoir la viabilité économique des collectivités canadiennes et à aider les villes et les communautés. De plus, en 2005, le Ministre des Finances du Québec annonçait des investissements de 4,9 milliards de dollars pour le maintien et la construction d’infrastructures. Finalement, les deux gouvernements ont récemment fait des annonces relatives à des investissements majeurs dans les infrastructures, démontrant le caractère persistant des besoins dans ce domainNote de bas de page12.

4.1 Les besoins en matière d’infrastructures

La première partie de ce portrait repose sur l’enquête qui a été menée auprès des requérants, complétée par les données qualitatives provenant des entrevues avec les représentants des ministères. Dans le tableau de la page suivante, on demandait aux municipalités de qualifier l’importance de leurs besoins pour le volet 1 du FIMR. On observe que les municipalités considèrent, de manière générale, que les besoins en réhabilitation et réfection de conduites d’eau potable et d’eaux usées sont les plus importants.

Tableau 5 : Importance des besoins des municipalités
La réhabilitation ou le remplacement du réseau de distribution d'eau potable La réhabilitation ou le remplacement du réseau de collecte des eaux usées L'agrandissement, la mise en place ou la mise à niveau du système de traitement de l'eau potable L'agrandissement, la mise en place ou la mise à niveau du système d'épuration des eaux usées
Total : 66 66 66 66
Très important 27 % 21 % 15 % 24 %
Assez important 29 % 33 % 18 % 21 %
Peu important 26 % 21 % 32 % 24 %
Pas du tout important 11 % 18 % 18 % 18 %
Non-applicable 8 % 6 % 17 % 12 %
Ne sais pas 0 0 0 0

Source : Advanis Jolicoeur, Sondage auprès des municipalités (sept-oct. 2012): qc11a -qc11b - qc11c - qc11d

Dans le tableau suivant, les municipalités contactées ont qualifié l’évolution de la condition générale de leurs infrastructures depuis les cinq (5) dernières années. Dans l’ensemble, les municipalités ont mentionné que l’état général de leurs infrastructures a connu une évolution positive.

La proportion des municipalités mentionnant une détérioration est relativement restreinte. On note cependant une exception au niveau des systèmes de traitement des eaux usées où un nombre plus important de municipalités ont mentionné que l’état de leurs infrastructures était stable ou en détérioration.

Tableau 6 : Évolution de la condition
Le réseau de distribution d'eau potable Le réseau de collecte des eaux usées Le système de traitement de l'eau potable Le système d'épuration des eaux usées :
Total : 66 65 66 66
(1) S'est améliorée 62 % 57 % 55 % 42 %
(2) Est demeurée stable 15 % 25 % 17 % 29 %
(3) S'est détériorée 11 % 8 % 3 % 14 %
(4) Ne s’applique pas 12 % 11 % 26 % 15 %
(4) Ne sais pas 0 1 0 0

Source : Advanis Jolicoeur, Sondage auprès des municipalités (sept-oct. 2012): qc12a, b, c, d.

Les municipalités n’ayant pas soumis de demandes rapportent également dans une proportion plus faible une amélioration ou la stabilité de l’état de leurs infrastructures durant cette période (tableau 14, annexe IV). Malgré cette perception positive de la condition générale des infrastructures, les études disponibles ainsi que les représentants des ministères interrogés considèrent que les besoins sont toujours importants.

Pour le volet 2 du FIMR, la question de la pertinence se pose sous un autre angle. En effet, ce volet restreint du programme vise l’amélioration des pratiques et le diagnostic de l’état des infrastructures. Les représentants des ministères considèrent qu’il est pertinent étant donné le potentiel de résultats et d’efficience que ces projets peuvent apporter aux municipalités à moyen ou long terme. En effet, une meilleure connaissance de l’état des infrastructures est un élément important pour assurer un plan d’investissement à long terme adapté aux besoins des municipalités.

Finalement, pour l’ensemble des volets du FIMR, les requérants questionnés sur la correspondance entre l’offre de soutien du programme et leurs propres besoins considèrent dans de fortes proportions que le programme répondait de manière adéquate à leurs besoins. 71 % ont répondu très bien et 28 % ont répondu plutôt bien (tableau 7). Ainsi, on observe une forte satisfaction chez les répondants de la couverture des travaux par le programme.

Tableau 7 : Réponse aux besoins par le programme
Total : 110
(1) Très bien 71 %
(2) Plutôt bien 28 %
(3) Plutôt mal 1 %
(4) Très mal 0 %
Ne sais pas 1

Source : Advanis Jolicoeur, (Volet 1,2,3) Sondage auprès des municipalités (sept-oct. 2012): Q17 -- De manière générale, diriez-vous que le programme répondait très bien, plutôt bien, plutôt mal ou très mal aux besoins de votre organisation ou de votre municipalité? 2012.

À noter que pour les municipalités n’ayant pas obtenu d’aide financière, les résultats sont sensiblement les mêmes.

4.2 Les études complémentaires sur l’évaluation des besoins en matière d’infrastructures

Le manque d’investissement dans le secteur des infrastructures municipales a été documenté par plusieurs études, dont :

  • l’étude de Deloitte & Touche (2012)Note de bas de page13 réalisée pour l’Union des municipalités du Québec qui chiffre le déficit en matière d’infrastructures dans les municipalités du Québec à 34,2 milliards de dollars. Cette étude prend en compte l’ensemble des infrastructures, dont les infrastructures routières non couvertes par le programme FIMR;
  • le cadre de gestion du MAMROT (2008) dans lequel le déficit à résorber a été évalué à 1,4 milliard de dollars pour le traitement de l’eau potable, 800 millions de dollars pour l’assainissement des eaux usées et 6,8 milliards de dollars pour les réseaux souterrains d’eau potable et d’égout des municipalités, pour un total de 9 milliards de dollars.
  • l’étude récente de l’Association canadienne de la constructionNote de bas de page14 dans laquelle une évaluation des besoins a été réalisée à l’échelle canadienne en ce qui a trait aux infrastructures d’eaux potables et usées. À l’échelle canadienne, les besoins en infrastructure demeureraient importants. Précisément, la valeur de remplacement des infrastructures d’assainissement des eaux usées dont l’état est de « passable » à « très mauvais » se situerait à 39 milliards de dollars, tandis que celle des infrastructures de traitement d’eau potable se trouvant dans un état « passable » à « très mauvais » serait estimée à 25,9 milliards de dollars.
  • Il est à noter qu’aucune étude portant sur les investissements dans le cadre du volet 3 (infrastructures de soutien au développement local et régional) n’a été identifiée.

Fait intéressant, l’étude de Deloitte & ToucheNote de bas de page15 affirme que la croissance des investissements des programmes gouvernementaux a permis de réduire de manière importante la croissance du déficit en matière d’infrastructures. En effet, la croissance du déficit en matière d’investissement en infrastructure aurait atteint 5,7 % pour la période de 2003 à 2007, tandis que cette croissance aurait été de seulement 1,8 % de 2008 à 2011. Malgré cette réduction de la croissance du déficit en matière d’investissement, les infrastructures continueraient de se détériorer.

La conclusion de ces études est donc la même, les besoins en infrastructures municipales sont importants.

4.3 Les autres programmes

Même si l’ensemble des intervenants considèrent que les besoins demeurent importants et que leurs natures correspondent aux secteurs couverts par le programme, le FIMR est un programme de taille restreinte qui n’était pas en mesure de combler l’ensemble de ces besoins. Cependant, il s’inscrit dans un ensemble de programmes fédéraux et québécois de financement pour les infrastructures municipales.

Ainsi, quant à la pertinence du programme FIMR par rapport aux autres programmes d’infrastructures, la plupart des répondants à l’enquête qualitative ont mentionné que les autres sources de financement reposaient généralement sur des critères semblables, voir identiques. La principale raison de l’apparence de ces dédoublements est que les programmes ont une durée déterminée et qu’ils prennent le relais les uns des autres pour pallier l’étendue des besoins en matière d’infrastructures. Il ne semble donc pas y avoir un dédoublement mais plutôt une complémentarité d’outils de financement avec des caractéristiques semblables, se succédant et parfois se chevauchant. Enfin, à noter que le FIMR avait comme objectifs de cibler les collectivités rurales, ce qui le distingue des autres programmes.

5. Mise en oeuvre du programme

L’analyse de la mise en œuvre a porté sur les enjeux suivants : les rôles et responsabilités des gouvernements, les communications du FIMR, la réalisation des projets, l’accès au financement et la gestion et la mesure du rendement.

5.1 Les rôles et responsabilités des gouvernements

Le comité de gestion de l’Entente est responsable :

  • de la mise en œuvre de l’Entente;
  • du respect de ses termes;
  • du suivi du programme (les délais, les bilans, les décisions particulières, les compensations financières, l’admissibilité de tel ou tel projet);
  • de la gestion quotidienne comme celle des cas spécifiques.

Selon les personnes rencontrées en entrevue, les rôles et responsabilités semblent bien harmonisés et assez bien rodés, car le FIMR se situe, du point de vue de son fonctionnement, dans une certaine continuité avec les programmes précédents de financement gouvernementaux. Toutefois, il est apparu que la communication pourrait être améliorée pour simplifier le suivi. En effet, l’information pertinente est parfois lente à parvenir aux différents intervenants. Cet enjeu se situe principalement entre les représentants des ministères concernés par la reddition des comptes.

Par ailleurs, le rôle du MAMROT est d’assurer la mise en œuvre du programme ainsi que la sélection des projets pour approbation. Ainsi, la plupart des tâches en lien avec la gestion du programme relèvent des autorités québécoises.

DEC est responsable, quant à lui, de la surveillance de l’utilisation des fonds pour le gouvernement fédéral. Son rôle consiste en la vérification de la conformité des projets avec les normes de l’Entente cadre et les modalités du programmes.

5.2 Les communications du FIMR

En matière de communication, on observe que le programme FIMR était connu par la majorité (66 %) des municipalités n’ayant pas soumis de demandes (n=35). On note tout de même qu’une proportion significative de ces municipalités (34 %) n’est pas au courant de ce programme (n=35). Les moyens utilisés par les promoteurs du programme pour rejoindre la clientèle cible ont été détaillés dans l’évaluation formative du programme (p.36):

« Le FIMR a fait l’objet d’une annonce officielle le 21 septembre 2005 et un guide sur les règles et les normes du programme a été envoyé à toutes les municipalités du Québec. Depuis ce temps, des annonces publiques ont été faites pour des projets inscrits à l’Entente par le gouvernement du Québec et le gouvernement du Canada en concertation avec la municipalité ou l’organisme promoteur. Il y a également les sites Internet du MAMR, de l’Agence et d’Infrastructure Canada, qui diffusent les renseignements sur les programmes. Tous les projets annoncés sont également affichés sur le site du MAMR et de l’Agence. »

Considérant ces sources d’information sur le programme, les répondants ayant soumis une demande au FIMR ont bien été informés dans 75 % des cas de l’existence du programme par le MAMROT (tableau 16, annexe IV). Les différentes sources citées sont le site WEB du MAMROT, ses bulletins ou ses courriels. Il faut souligner cependant la difficulté pour les ministères à rejoindre certaines clientèles, par exemple les petites municipalités à faible capacité administrative.

Enfin, notons qu’un nombre important de requérants ayant déposé une demande d’aide financière et dont le projet n’a pas reçu d’aide financière n’ont jamais été informés que leur projet n’était pas retenu dans le cadre du programme. Selon les représentants du MAMROT, comme des demandes qui n’étaient pas admissibles au financement par le FIMR étaient transférées en vue d’être analysées dans d’autres programmes, les délais de réponses ne devraient pas être systématiquement interprétés par les requérants comme des fins de non recevoir à leur demande initiale.

5.3 La réalisation des projets

Le MAMROT offre un soutien aux requérants dans la réalisation des projets afin d’optimiser leurs demandes. Les données du sondage indiquent, à cet égard, que le soutien le plus important a été obtenu à l’étape de la réalisation de la demande d’aide financière pour 46 % des répondants, et pour assurer le suivi des dépenses d’après un autre 25 % des répondants n = 91 (tableau 20, annexe IV).

Somme toute, 87 % des requérants ont été généralement satisfaits du soutien du MAMROT. À la lumière de ces réponses, il apparaît que le ministère a offert un soutien de qualité aux requérants ayant obtenu du financement pour la réalisation de leurs projets (tableau 8).

Tableau 8 : Qualité du soutien du MAMROT
Total (réponses) : 109
(1) Très satisfait 40 %
(2) Assez satisfait 47 %
(3) Peu satisfait 11 %
(4) Pas du tout satisfait 2 %
Ne sais pas 2

Source : Advanis Jolicoeur, (Volet 1 – 2 - 3) Sondage auprès des municipalités (sept-oct. 2012):Q16b - Vous diriez-vous très, assez peu ou du tout satisfait du soutien obtenu du MAMROT?

Les requérants ont été également questionnés sur le suivi exigé par le MAMROT de manière globale. 78 % des requérants ont alors mentionné que le suivi de leur projet avait été relativement facile à réaliser (tableau 18, annexe IV).

Concernant la question des dépassements des coûts ou d’échéancier, ceux-ci ont été soulignés par plusieurs gestionnaires des ministères dans les entrevues qualitatives. Il est à noter que le Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale sur l'Aide financière pour les infrastructures municipales (2013) abordait cette même question en ces termes : « Une telle différence, si elle est parfois attribuable à des situations particulières (par exemple, d’autres chantiers majeurs lancés au même moment qui font augmenter le coût de la main-d’œuvre et des matériaux), peut aussi être le signal d’un dysfonctionnement du marché qui nuit à la libre concurrence. »Note de bas de page16

Dans le sondage réalisé dans le cadre de la présente évaluation auprès des requérants, 27 % des projets ont donné lieu à des dépassements de coûts, l'augmentation étant financée dans 86 % des cas par la municipalité. Les raisons des dépassements de coûts et leurs impacts sur les projets sont présentés aux tableaux 9 et 10. Bien qu’individuellement certains projets aient connu des dépassements de coûts, il est important de savoir que ceci n’a pas eu d’impacts sur l’enveloppe globale du programme : les fonds dépensés ont été légèrement en-deçà de l’enveloppe prévue.

Le tableau 9 montre plus particulièrement que l’augmentation de la quantité des travaux par rapport aux prévisions initiales et la hausse du prix des ressources sont responsables des dépassements de coûts pour plus de la moitié des requérants.

Tableau 9 : Les raisons des dépassements de coûts
A) L’augmentation de la quantité des travaux B) Les contraintes techniques exigeant l’utilisation de procédés ou de matériaux plus coûteux C) La hausse du prix des ressources (matériaux, énergie, main-d’œuvre, etc.) D) Un cas de force majeure (froid, neige, etc.) E) Les soumissions de l’appel d’offres plus élevées que prévu
Total : 29 29 29 29 29
(1) Oui 55 % 41 % 52 % 14 % 41 %
(2) Non 45 % 59 % 48 % 86 % 59 %
Ne sais pas 0 0 0 0 0

Source : Advanis Jolicoeur, Est-ce que les facteurs suivants ont contribué aux dépassements de coûts?, 2012.

Tableau 10 : L’impact sur les projets des dépassements de coûts
A) La réduction du volume de travaux B) L'augmentation de la part de municipalité C) L'augmentation de la contribution du FIMR D) L'obtention d'autres sources de financement
Total : 29 29 29 29
(1) Oui 7 % 86 % 30 % 7 %
(2) Non 93 % 14 % 70 % 93 %
Ne sais pas 0 0 0 0

Source : Advanis Jolicoeur, Les dépassements de coût ont-ils eu les impacts suivants pour votre municipalité?, 2012.

Pour terminer, à l’égard des difficultés liées à la réalisation des projets, 26 % des requérants ont mentionné des difficultés pour l’obtention des autorisations environnementales et 21 % des requérants ont eu des difficultés lors des vérifications sur place effectuées par le MAMROT (tableau 19, annexe IV). Il est à noter qu’étant donnée la nature binaire des questions (réponse par oui ou non), il n’est pas possible de qualifier ces difficultés.

5.4 L’accès au financement

Les demandes d’aide financière sont évaluées par les chargés de projets du MAMROT au moyen de fiches de conformité. En fonction des critères du programme, ils attribuent une cote de priorité correspondant au niveau de la problématique présentée et vérifient que la demande est bien documentée. Les projets de priorités 1 à 4 feront par la suite l’objet d’une analyse détaillée et, par la suite, d’une recommandation d’aide financière aux autorités. Les projets retenus feront l’objet d’une promesse d’aide financière.

D’une part, l’analyse des données administratives indique que 46 % des municipalités n’ont pas présenté de demandes d’aide financière au programme FIMR. D’autre part, 31 % parmi celles qui ont soumis des projets ont obtenu un financement (ne pas oublier ici qu’une même municipalité peut avoir soumis plus d’un projet).

Dans la présente évaluation, on a cherché à comprendre quels étaient les facteurs qui expliquaient l’accès au financement du programme FIMR. L’analyse des données, réalisée à partir d’un modèle économétriqueNote de bas de page17 qui comprenait différentes variables telles que la taille de la population et la région, démontre que les plus petites municipalités ont une plus faible propension à présenter des demandes d’aide financière au programme FIMR. En ce qui concerne l’octroi de l’aide financière, l’analyse économétriqueNote de bas de page18 indique aussi que les plus petites municipalités ainsi que les municipalités ayant une plus faible capacité administrativeNote de bas de page19 ont une probabilité plus faible d’obtenir le financement de ce programme. D’ailleurs, ces problématiques avaient été observées lors de l’évaluation du TICQ 2000 (pp. 82-83).

Chaque palier de gouvernement assumant en général le tiers du coût des projets, les municipalités qui ont une situation financière précaire peuvent être moins enclines, pour cette raison, à présenter des demandes.

Cependant, notons que, selon des représentants des ministères, la possibilité existe pour de petites municipalités de diminuer leur coût initial de participation au programme en externalisant le montage de dossiers à des firmes privées d’ingénieur-conseil.

Lors des entrevues, les municipalités n’ayant pas soumis de demande ont également été questionnées. Les données du sondage indiquent que, dans 35 % des cas, la principale raison pour laquelle une municipalité n’a pas fait de demande était que les travaux qu’elle avait besoin de réaliser n’étaient pas admissibles au programme (tableau 17, annexe IV).

Dans 25 % des cas, les municipalités ont fait usage d’un autre programme pour la réalisation de leurs travaux. Un autre 15 % des municipalités ont mentionné le manque de connaissance ou de temps pour produire une telle demande.

La question de la capacité des petites municipalités à soumettre des projets a été abordée avec les représentants du MAMROT. Ceux-ci ont mentionné offrir du soutien aux municipalités pour la réalisation d’une demande.

L’analyse de l’accès au financement semble indiquer que les petites municipalités ainsi que celles à faible capacité administrative seraient moins en mesure de présenter des demandes de qualité étant donné les ressources limitées, et ce, malgré un soutien conditionnel du MAMROT pour la préparationNote de bas de page20. Il serait intéressant dans le cadre de la reconduite d’un programme d’infrastructure municipale d’explorer davantage les raisons du plus faible nombre de demandes de ce groupe de requérants.

5.5 La gestion et la mesure du rendement

Plusieurs défis à une gestion optimale du programme sont ressortis lors des entrevues qualitatives auprès des représentants du MAMROT et de DEC.

Tout d’abord, des répondants considèrent que les systèmes informatiques utilisés (système INFRA) ne sont pas toujours adaptés à la gestion de projet. Il est à noter que cette question avait été abordée dans la version finale de l’évaluation formative du programme FIMR.

Par ailleurs, la reddition de comptes nécessaire pour répondre aux engagements de l’Entente implique une lourdeur administrative dans les communications entre les partenaires. En effet, parfois au sein d’un même palier de gouvernement, la structure de l’Entente impose de s’adresser aux bénéficiaires pour obtenir une information. Les temps d’accès à l’information sont perçus comme longs et les formats d’échange de données ne sont pas toujours compatibles entre partenaires.

Finalement, le manque d’indicateurs de rendement, identifié dès l’évaluation formative du FIMR en avril 2008, est encore relevé par plusieurs répondants. L’absence de système de mesure du rendement freine l’évaluation de projets, et par conséquent, l’évaluation du programme dans son ensemble.

5.6 La synthèse de la mise en œuvre

Les conclusions de la mise en œuvre du FIMR sont les suivantes :

  • Les rôles et responsabilités des différents partenaires du FIMR sont bien harmonisés, quoique la communication puisse être améliorée entre les représentants des ministères concernés pour la reddition des comptes;
  • Bien que la communication du programme, qui devait cibler les municipalités rurales, ait permis de rejoindre les requérants, les plus petites municipalités ont statistiquement eu une plus faible propension à présenter des demandes d’aide et davantage de difficultés à obtenir du financement;
  • Le soutien offert par le MAMROT aux municipalités dans l'ensemble du processus de demande, d'analyse et de suivi de financement par le FIMR a été largement considéré comme satisfaisant;
  • On note le manque d’indicateurs de rendement dans les systèmes de gestion du programme du MAMROT, tel qu’indiqué dans l’évaluation formative du FIMR réalisée en 2008.

6. Effets du programme

Cette section porte sur les effets du programme, soit les résultats, les répercussions imprévues et le potentiel pour une meilleure efficience. Rappelons ici les objectifs du FIMR:

  • l’amélioration de la qualité de l’environnement;
  • le soutien à la croissance économique à long terme;
  • l'amélioration des infrastructures collectives;
  • la construction d’infrastructures du 21ième siècle en adoptant les meilleures technologies;
  • les nouvelles approches et les meilleures pratiques.

6.1 Résultats immédiats, à court terme et long terme

On s’intéresse ici à l’effet du FIMR sur l’investissement et l'état des infrastructures.

6.1.1 Effet sur les investissements

La mesure de l’effet du FIMR sur l’investissement repose sur deux approches analytiques. La première partie de cette analyse a été réalisée grâce au sondage auprès des requérants et la deuxième sur la base des données secondaires.

Afin d’évaluer si le programme a stimulé l’investissement dans les infrastructures municipales, les requérants ont été interrogés sur les intentions de réalisation du projet financé par le FIMR en l’absence du programme. 19 % de ceux-ci ont alors mentionné que le projet aurait tout de même été réalisé (n=111).

Cependant, parmi ceux ayant affirmé que leur projet aurait tout de même été réalisé en l’absence du FIMR, seulement 40 % estiment que la réalisation aurait eu lieu dans les mêmes délais (n=20).

En matière de volume de travaux, parmi les 19 % des requérants ayant affirmé qu’ils auraient réalisé les travaux sans l’aide du programme, 62 % d’entre eux ont mentionné que les travaux auraient été réalisés avec la même ampleur (n=21). Cette donnée laisse supposer qu’environ 12 % (62 % des 19 %) des requérants ayant fait des demandes dans le cadre du FIMR auraient tout de même réalisés leur projet sans la présence du programme. Cependant, 81 % des répondants disent que les projets réalisés ne l'auraient pas été sans le soutien du FIMR (n=111).

La seconde approche analytique pour la mesure des effets du programme FIMR s’appuie sur les données en matière d’investissement colligées par le MAMROT. Une base de données pour fins d’analyse a été ainsi conçue à partir des données des projets financés par le FIMR, des rapports financiers des municipalités ainsi que des données de recensement de Statistique Canada. La base de données constituée couvre la période allant de 2005 à 2011.

Les techniques d’analyse des données (voir la section méthodologie et l’Annexe II) ont été utilisées pour estimer l’effet des versements des gouvernements dans le cadre du programme FIMR sur les dépenses municipales. Si on prend le cas d’une municipalité qui a reçu des versements en 2005 par exemple, nous avons estimé l’effet de ces versements sur les dépenses d’investissement de cette municipalité de 2005 et 2006.

L’analyse montre que le programme a un effet positif et statistiquement significatif sur les investissements en infrastructures municipales. En effet, les municipalités qui bénéficient du programme au cours d’une année donnée connaissent une augmentation des dépenses d’investissement durant cette année ainsi que l’année suivante qui dépasse d’environ 20 % les dépenses d’investissement des autres municipalités.

Cependant, les effets du programme sur la croissance économique à long terme demeurent un questionnement et n’ont pas été mesurés dans le cadre de cette évaluation.

6.1.2 Effet sur l’état des infrastructures des projets du volet 1

La moitié des investissements réalisés dans le cadre du volet 1 est attribuable à des travaux d’infrastructures de collecte, d'interception et traitement des eaux usées, y compris les égouts sanitaires et unitaires. Le quart des investissements est allé aux infrastructures de traitement de l'eau potable, alors que suivent respectivement les infrastructures de distribution de l'eau potable, les infrastructures d'approvisionnement en eau potable les infrastructures d'égout pluvial.

Trois catégories d’indicateurs ont été utilisées pour mesurer l’effet du volet 1 du FIMR sur le réseau d’eau potable et le réseau des eaux usées. Il s’agit (1) du nombre de bris d’aqueducs, (2) du nombre de kilomètres de conduites d’eau potable et d’égouts ainsi que (3) des normes de qualité de l’eau potable et de rejet des eaux usées.

Le modèle utiliséNote de bas de page21 pour mesurer l’effet de la participation au volet 1 du FIMR sur ces indicateursNote de bas de page22 montre que le FIMR :

  • a pour effet de réduire le nombre de bris d’aqueducs et d’augmenter la taille du réseau de l’eau potable
  • l’effet mesuré entre l’intervention et la taille du réseau d’égouts n’est pas statistiquement significatif. Cependant, ce résultat est à interpréter en considérant que la quantité de travaux pouvant être réalisés avec le FIMR représente un faible investissement comparé au volume des immobilisations que représente l’infrastructure de réseau d’égout au Québec.
  • n’ont pas d’effet statistiquement significatif sur le respect des normes de qualité de l’eau potable et sur celles relatives au rejet des eaux usées (mesurées par le dépassement de normes bactériologiques, le nombre de trihalométhanes dans l’eau et les cotes obtenues par les stations de traitement des eaux usées et par les ouvrages de surverse).

Rappelons qu’un modèle théorique ne peut pas contrôler tous les facteurs pouvant influencer les résultats, mais permet une analyse valide sur les axes d’intervention choisis.

6.1.3 Effets des projets des volets 2 et 3

Au volet 2, l’ensemble des travaux concernait l’inventaire et le diagnostic des installations en vue de la mise en place de plans d'intervention. À l’égard de l’amélioration des pratiques ou des technologies, il est difficile de quantifier l’impact des interventions. Le développement de meilleures pratiques est un processus à long terme. Quant aux diagnostics d’état des infrastructures, l’analyse de l’amélioration des plans d’investissements municipaux demeure une tâche subjective.

Selon les répondants des ministères, l’impact de ces projets demeure nettement plus difficile à évaluer que dans les autres volets étant donné la nature même des interventions.

Au volet 3, on peut noter la grande variété des travaux réalisés et remarquer une forte prépondérance des réalisations d’installations sportives. Ce volet a permis des réalisations de nature structurante pour certaines municipalités, comme par exemple des centres communautaires ou des installations touristiques.

Les impacts du volet 3 ne peuvent qu’être mesurés de manière qualitative. Les répondants des ministères ont mentionnés que, selon eux, le volet 3 avait des impacts positifs sur la qualité de vie des citoyens. Néanmoins, étant donnée la nature des investissements, l’utilisation à moyen ou long terme de ces infrastructures ne peut être établie à ce jour. On observe donc, selon les représentants des ministères, une potentialité pour l’amélioration de la qualité de vie des citoyens avec les investissements dans le volet 3. Les résultats quantitatifs dans la section suivante permettent une mise en perspective du résultat du programme pour les requérants au volet 3.

6.1.4 résultats a court terme des projets

Les résultats à court terme des projets mis en œuvre par les requérants apparaissent dans les résultats d’enquête quantitative, et ce, pour chaque volet du FIMR.

Au volet 1, on note la forte présence de problématiques relatives à la contamination de l'environnement pour les municipalités, à laquelle la moitié des municipalités bénéficiaires ont pu répondre par le FIMR. Plus de la moitié des municipalités bénéficiaires ont aussi pu renouveler des conduites et des infrastructures vétustes et mettre aux normes leurs installations de traitement de l'eau potable (tableau 11).

Tableau 11 : Résultats du programme pour les municipalités (volet 1)
A) Mettre aux normes les installations de traitement de l'eau potable B) Trouver une solution à un manque d'eau potable C) Résoudre des problèmes de contamination de l'environnement D) Réduire la fréquence des débordements d'eaux usées E) Respecter les exigences relatives aux installations existantes de traitement des eaux usées F) Améliorer la protection contre l'incendie G) Renouveler des conduites et des infrastructures vétustes
Total (réponses): 65 66 66 66 66 66 66
Oui 54 % 38 % 50 % 38 % 47 % 48 % 56 %
Non 15 % 33 % 39 % 33 % 23 % 29 % 30 %
Non-applicable 31 % 29 % 11 % 29 % 30 % 23 % 14 %

Source : Advanis Jolicoeur, Sondage auprès des municipalités (sept-oct. 2012):qc14, 2012.

Au volet 2, les municipalités bénéficiaires de l’aide au financement du FIMR ont en majorité travaillé à élaborer des outils de planification et d'information pour leurs infrastructures, plutôt que de simplement chercher à connaître l'état et les besoins de la municipalité en matièr d'infrastructures (tableau 12).

Tableau 12 : Résultat du programme pour les municipalités (volet 2)
Connaître l'état et les besoins de ma municipalité en matière d'infrastructures. Établir des priorités d'intervention. Élaborer des outils de planification et d'information.
Total (réponses): 12 12 12
Oui 67 % 75 % 83 %
Non 8 % 17 % 17 %
Non-applicable 25 % 8 % 0 %
Ne sais pas 0 0 0

Source : Advanis Jolicoeur, Sondage auprès des municipalités (sept-oct. 2012):qd12, 2012.

Au volet 3, les requérants bénéficiaires ont en forte majorité ajouté ou consolidé des services à la population et rendu accessible à la population des infrastructures récréatives et sportives au travers de leurs projets. Les projets à vocation touristique ou visant l'implantation ou la rétention d'entreprises commerciales ou industrielles étaient, quant à eux, minoritaires (tableau 13).

Tableau 13 : Résultat du programme pour les requérants (volet 3)
A- De rendre accessible à la population des infrastructures récréatives et sportives. B - D'ajouter ou de consolider des services à la population C - De rendre accessible à la population des infrastructures culturelles ou patrimoniales. D - De créer ou de maintenir des emplois à long terme. E - De créer ou de consolider un pôle touristique. F - De favoriser l'implantation ou la rétention d'entreprises commerciales ou industrielles.
Total (réponses): 33 33 33 33 33 33
Oui 82 % 94 % 61 % 73 % 44 % 42 %
Non 18 % 6 % 39 % 27 % 56 % 58 %
Ne sais pas 0 0 0 0 1 0

Source : Advanis Jolicoeur, Sondage auprès des municipalités (sept-oct. 2012):qe14, Parmi les choix suivants, indiquez ceux qui s'appliquent à votre projet, 2012.

Selon les municipalités, les projets réalisés ont permis l’atteinte des résultats visés par le programme, et ce, pour chacun des volets.

6.2 Les répercussions imprévues

Le sondage auprès des requérants ainsi que les entrevues avec les représentants du MAMROT ont permis d’identifier des effets imprévus du programme FIMR.

Les fonds étant limités et le programme ayant une date butoir pour l’inscription des projets, de nombreux requérants ont dû déposer rapidement des projets pour obtenir du financement, ce qui a généré des demandes qui n’étaient pas parfaitement préparées. Cette situation explique en partie le fait que l’évaluation des coûts de réalisation des projets n’a pas été toujours juste au départ.

De manière générale, 27 % des requérants ont connu des augmentations de coûts lors de la réalisation de leur projet (n = 107). Rappelons cependant que l'augmentation a été financée dans 86 % des cas par la municipalité.

6.3 Le potentiel pour une meilleure efficience

Pour améliorer l’efficience du programme, les répondants ont mentionné qu’il serait utile que la demande pour les services de construction soit plus étalée dans le temps. En étant plus flexibles sur les dates butoirs, les gouvernements permettraient ainsi aux requérants d’étaler la réalisation des travaux dans le temps, ce qui permettrait de réduire les augmentations de prix observées lorsque la demande en service de construction se trouve significativement supérieure à l’offre. Cette problématique d’augmentation de coût n’est pas liée au FIMR directement étant donné sa taille modeste, mais plutôt au fait que plusieurs programmes ont été actifs au même moment.

Conclusion

L'évaluation sommative du FIMR fait ressortir les constats suivants :

  • Les rôles et les responsabilités des paliers de gouvernement directement impliqués dans la gestion du FIMR, soient DEC et le MAMROT, sont harmonisés. Cependant, la communication pourrait encore être améliorée entre les partenaires dans la reddition de comptes.
  • Les interventions du FIMR sont conformes aux priorités des gouvernements et le programme est pertinent compte tenu de l’évolution des besoins en matière d’infrastructures et des autres mesures d’investissement en infrastructure prises par les gouvernements.
  • Le soutien offert par le MAMROT aux municipalités dans l'ensemble du processus de demande, d'analyse et de suivi de financement par le FIMR a été largement considéré comme satisfaisant, mais le suivi de rendement bénéficierait de la prise en charge d’indicateurs pertinents.
  • Les communications visant à informer les groupes cibles (municipalités et OBNL) de l’existence du FIMR étaient adéquates.
  • Les plus petites municipalités semblent avoir eu une plus faible propension à présenter des demandes d’aide et semblent avoir eu davantage de difficultés à bénéficier de ce programme. D’ailleurs, plusieurs petites municipalités ont mentionné ne pas avoir les ressources ou la compétence pour faire des demandes. Nous suggérons d’explorer davantage les causes de la plus faible participation de cette catégorie de municipalité.
  • Le programme FIMR stimule l’investissement et a eu un effet positif sur l’état du réseau d'eau potable. En revanche, compte tenu des indicateurs disponibles, il n'y a pas d’effet mesurable sur l’état du réseau des eaux usées, ainsi que sur le respect de la réglementation relative à l’eau potable et à la gestion des eaux usées. Enfin, il est difficile d’estimer les effets du programme sur la qualité de vie dans les collectivités et sur leur développement économique.
Note de bas de page 1

Fonds sur l'infrastructure municipale rurale (FIMR)

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Note de bas de page 2

Synthèse du Plan stratégique 2009-2013 du ministère des affaires municipales, des régions et de l’Occupation du territoire

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Note de bas de page 3

Entente Canada - Québec relative au Programme d'infrastructures

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Note de bas de page 4

Parmi les exclusions, on compte 33 municipalités de moins de 200 habitants, 14 villages nordiques et 96 territoires non organisés. Source : Décret de population

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Note de bas de page 5

Notre mission et notre vision

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Note de bas de page 6

Présentation

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Note de bas de page 7

Budget 2005-2006 - Discours sur le budget

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Note de bas de page 8

Politique nationale de l'eau

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Note de bas de page 9

La Ville de Saint-Jérôme célèbre la fin des travaux de mise aux normes à l’usine de filtration de Saint-Jérôme

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Note de bas de page 10

http://www1.ete.inrs.ca/pub/rapports/R001314.pdf

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Note de bas de page 11

Évaluation formative du FIMR

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Note de bas de page 12

Le Plan d'action économique de 2013 : Le nouveau plan Chantiers Canada et Communiqués diffusés le 21 février 2014

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Note de bas de page 13

Collectif, Deloitte & Touche, Faits saillants de l’étude sur l’infrastructure municipale du Québec, septembre 2012, page 8.

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Note de bas de page 14

Collectif, Association canadienne de la construction, Association canadienne des travaux publics, Société canadienne de génie civil et la Fédération canadienne des municipalités, Bulletin de rendement des infrastructures canadiennes, Volume 1, page 20, 2012.

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Note de bas de page 15

Op cit., Deloitte & Touche, page 9.

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Note de bas de page 16

Selon la réponse du MAMROT dans le même rapport, « La hausse de 41 % de l’aide financière [des projets d’infrastructures municipales subventionnés par le MAMROT entre 2006 et 2012] est principalement attribuable à l’évolution de l’envergure du projet à la suite de sa définition complète, de l’analyse technique, des ajustements requis pour répondre aux exigences réglementaires du MDDEFP et afin de mieux répondre aux besoins en eau des municipalités ou encore par l’effet de l’inflation, étant donné les délais relativement importants pour mener à terme de tels projets. Une proportion de cette augmentation est aussi due, dans certains cas, à l’octroi d’un taux d’aide supérieur à celui utilisé lors de la promesse d’aide initiale tel que prévu aux règles et normes. »

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Note de bas de page 17

Les résultats de l’analyse économétrique sont disponibles sur demande auprès de la Direction, Planification et évaluation de DEC.

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Note de bas de page 18

Ibid

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Note de bas de page 19

La capacité administrative est définit par l’indicateur du nombre de ressources humaines de la municipalité.

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Note de bas de page 20

Le MAMROT rembourse les frais de consultation dans le cadre de la préparation de demande si le projet est accepté et si ces frais ont été engagés après la date de la signature de l’Entente Canada-Québec sur le FIMR. Le cas échéant, ces frais sont limités à un maximum de 20 % des coûts directs admissibles.

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Note de bas de page 21

Un modèle quasi expérimental avec des mesures avant (2005) et après (2011) et des contrôles statistiques.

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Note de bas de page 22

Les résultats de l’analyse économétrique sont disponibles sur demande auprès de la Direction, Planification et évaluation de DEC

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Annexes

Annexe I : Questions d’évaluation

La matrice suivante détaille les sources de données utilisées pour répondre à chaque question de l’évaluation.
Sondage téléphonique auprès des requérants Entrevues qualitatives auprès des gestionnaires du programme Analyse documentaire Analyse des données administratives
Question 1 x x x
Question 2 x x x x
Question 3 x x
Question 4 x
Question 5 x x
Question 6 x x x
Question 7 x
Question 8 x x
Question 9 x
Question 10 x
Question 11 x
Question 12 x

Question 1 – Quels sont les besoins actuels en matière d’infrastructures locales dans les régions urbaines et rurales?

L’analyse de la pertinence du FIMR avait pour objectif de savoir si les travaux et les infrastructures admissibles correspondaient à des besoins prioritaires de la clientèle cible du programme. Nous avons pris en compte, dans cette analyse, le point de vue des requérants bénéficiaires du programme. Il a aussi fallu tenir compte du point de vue du MAMROT et des parties prenantes au niveau fédéral.

Question 2 – Dans quelle mesure le FIMR est-il toujours pertinent compte tenu de l’évolution des besoins en matière d’infrastructures et des autres mesures prises par les gouvernements

L’analyse de pertinence du programme a également tenu compte de l’évolution des besoins en plus de tenir compte des autres programmes de soutien aux infrastructures. Grâce aux données disponibles sur l’état des infrastructures ainsi que des programmes de transferts du gouvernement fédéral et du gouvernement du Québec, il a été possible d’établir un portrait de l’évolution des problématiques et de mettre en relation les différents axes d’intervention du programme. Par ailleurs, les requérants ont été appelés à se prononcer sur la correspondance du programme avec leurs besoins. Les répondants ont été questionnés sur l’accessibilité du programme. De plus, les autres programmes d’infrastructures, le cas échéant, ont été mis en comparaison avec le FIMR pour établir la complémentarité ou le dédoublement de l’action gouvernementale.

Question 3 – Les interventions du FIMR sont-elles conformes aux priorités des gouvernements?

Lors de la conception du FIMR, des objectifs de base ont été adoptés dans le cadre de ce programme. Ces objectifs ont été analysés à la lumière des priorités gouvernementales actuelles grâce à l’analyse documentaire. En outre, un second aspect important a fait l’objet d’une analyse : en effet, même si le programme respecte les priorités gouvernementales, il était nécessaire de s’assurer de la conformité des réalisations par rapport à ces objectifs. Ainsi, une analyse des travaux via les bases de données administratives a été ré alisée.

Question 4 – Les rôles et les responsabilités des paliers de gouvernement sont-ils harmonisés concernant les interventions du FIMR?

Pour répondre à cette question, des entrevues ont été réalisées avec les intervenants des ministères impliqués. Nous avons également procédé à la description des rôles et responsabilités des acteurs. Cette description a permis de mettre en lumière les possibles problèmes en matière d’harmonisation entre les différents paliers de gouvernement, et à travers elle, des freins possibles au succès du programme.

Question 5 – Les communications du FIMR étaient-elles adéquates afin de rejoindre les groupes cibles?

Pour répondre à cette question, des entrevues ont été réalisées avec les requérants ayant soumis un projet, que la demande ait été acceptée ou refusée, ainsi qu’auprès d’un petit échantillon n’ayant pas déposé de demande. Les modes de communication par lequel ceux-ci ont obtenu des informations sur le programme ont été décrits. Les municipalités (volet 1,2 et 3) du FIMR ont également été questionnées sur les raison de l’absence de demandes. Ces éléments ont permis d’établir s’il existe une problématique en matière d’accessibilité du programme au-delà de la simple notion de connaissance, et à une influence possible sur le succès du programme.

Question 6 – Dans quelle mesure le FIMR produit-il les résultats immédiats, intermédiaires et finaux recherchés?

Les premiers effets mesurables sont les impacts d’un tel programme sur le niveau d’investissement; les résultats immédiats ont fait l’objet d’une analyse du niveau d’investissement et de son évolution. Les effets intermédiaires incluent les impacts des projets sur la situation dans les municipalités concernant l’état des infrastructures, la qualité de l’eau potable et le respect des normes de rejets des eaux usées. Ainsi, une mesure de l’évolution de la condition des infrastructures a été réalisée auprès des requérants. Finalement, des questions sur le caractère incitatif du programme ont été développées.

Question 7 – Le FIMR a-t-il eu des répercussions imprévues?

Dans le cadre de ce type de programme, les deux principaux risques étaient la substitution des dépenses municipales par le FIMR (pas d’effet additionnel) et le risque de développement de surcapacité. Grâce aux données disponibles, aux entrevues auprès des spécialistes des ministères et aux entrevues auprès des requérants, une analyse de ces problématiques potentielles a été effectuée. Des questions ouvertes ont été intégrées afin de savoir s’il y avait d’autres effets non prévus du programme, en incluant les effets positifs.

Question 8 – Quels étaient les obstacles au succès du programme? Comment les a-t-on surmontés?

Pour établir les obstacles au succès du programme, différents aspects ont été mesurés. En premier lieu, la gestion de l’implantation du programme a été évaluée avec les intervenants et gestionnaires de programmes. Les requérants ont également été questionnés sur les difficultés rencontrées pour établir comment celles-ci ont été surmontées.

Principaux problèmes :

  1. Accès au financement : les données sur les caractéristiques socioéconomiques et financières des municipalités ainsi que sur leur capacité administrative nous ont permis de faire une analyse visant à comparer les municipalités qui ont bénéficié du programme et les autres municipalités admissibles. Nous disposons d’un modèle d’analyse qui repose sur des régressions logistiques, lequel a déjà été appliqué dans le cadre d’autres évaluations;
  2. Capacité du programme à révéler les besoins en infrastructures;
  3. Mise en œuvre des projets (réalisation des travaux prévus dans le protocole d’Entente, dans les délais et sans dépassement de coûts).

Question 9 – Qu’est-ce qui a facilité la réalisation du programme?

Cette question touche particulièrement l’étude des facteurs qui ont facilité l’implantation du programme. Nous avons abordé cette question avec les intervenants et gestionnaires du programme afin d’identifier quels ont été les facteurs qui ont permis la bonne mise en œuvre du programme. Les requérants ont également été interrogés sur ce sujet lors des entrevues semi-directives (volet qualitatif) et du sondage (volet quantitatif).

Question 10 – Dans quelle mesure les systèmes de gestion de l’information des deux ministères permettent-ils de soutenir la gestion du FIMR et la mesure du rendement?

Pour être en mesure de faire un suivi de gestion adéquat, les données de qualité constituent un élément incontournable. Une analyse de la qualité des données a été effectuée ainsi qu’une analyse de contenu. Ces analyses ont été mises en perspective avec les attentes avant l’implantation en matière de suivi de gestion pour connaître l’adéquation entre les attentes et les résultats. Par ailleurs, l’évaluation de la pertinence des indicateurs pour la gestion a été réalisée pour obtenir un diagnostic de la situation.

Question 11 – Est-ce que l’information sur le rendement est suivie adéquatement?

Grâce aux entrevues avec les gestionnaires, une analyse des processus de gestion a été effectuée. Des éléments, dont la capacité d’analyse de l’information et les méthodes de suivi, ont été décrits. Cette analyse a été réalisée en mettant en perspective le suivi du rendement avec la qualité des indicateurs disponibles. Nous avons effectué également une étude des données administratives, dont les rapports d’évaluation et autres rapports faisant état du suivi du rendement du FIMR.

Question 12 – Peut-on obtenir les mêmes résultats à moindre coût?

Pour répondre à cette question, nous avons interrogé les requérants bénéficiaires afin d’étudier les processus d’appels d’offres pour la réalisation des projets, les difficultés à obtenir des entrepreneurs, ainsi que les incitatifs pour bien cibler les besoins et les incitatifs à la saine gestion. Nous avons étudié également les processus d’optimisation des ressources en place ainsi que les mécanismes de contrôle. Le point de vue des gestionnaires de ce programme au MAMROT et à DEC a été également pertinent à cet égard.

Annexe II : Variables d’opérationnalisation des modèles d’analyse

Modèle d’analyse des déterminants de l’accès au financement

Cette analyse avait pour objectif de savoir si certaines caractéristiques des municipalités font en sorte que celles-ci rencontraient des problèmes particuliers d’accès au financement du programme FIMR.

Nous avons utilisé les techniques de régressions logistiques pour analyser les facteurs qui ont pour effet d’augmenter ou de diminuer la propension d’une municipalité à présenter une demande d’aide financière et à obtenir le financement du programme FIMR.

Pour la réalisation de cette analyse, nous avons utilisé la liste des municipalités qui ont soumis des projets au FIMR et des municipalités qui ont obtenu du financement, ainsi que les données relatives aux caractéristiques socioéconomiques des municipalités.

Modèle d’analyse des effets du programme sur l’investissement en infrastructures municipales (cibles directes)

Dans le cas de la présente évaluation, les techniques d’analyse des données de panel ont été utilisées pour évaluer les effets du programme sur les investissements en infrastructures municipales. Ainsi, nous avons estimé l’effet de la participation au programme (la municipalité a reçu de l’aide financière ou non) sur le montant d’investissement en infrastructures municipales.

Pour effectuer cette analyse, les montants des subventions accordées dans le cadre du FIMR ont été nécessaires ainsi que ceux des investissements des municipalités dans les infrastructures admissibles, et ce, pour la période allant de 2005 à 2010. Nous avons également utilisé les caractéristiques socioéconomiques des municipalités et les subventions obtenues au titre d’autres programmes de financement des infrastructures pour la même période comme variables de contrôle.

Modèle d’analyse des effets du FIMR sur les cibles intermédiaires et ultimes

Tel que mentionné dans le cadre du mandat, nous avons utilisé le devis quasi-expérimental avec des mesures avant et après le programme pour analyser les effets de celui-ci sur l’état des infrastructures d’eau potable et des eaux usées ainsi que sur la qualité de la gestion de l’eau potable et des eaux usées. Ainsi, pour chaque indicateur, nous avons comparé la situation en 2005 avec celle de 2011. Le but était de mesurer l’effet de la participation des municipalités au FIMR sur ces indicateurs tout en contrôlant les facteurs externes pouvant biaiser l’analyse. Comme c’est le cas des autres analyses, nous avions besoin des données sur ces indicateurs pour les années 2005 et 2011.

Les données secondaires

Pour réaliser ces analyses, nous avons utilisé des données relatives à quatre catégories de variables. Les sources de données qui ont été utilisées incluent les données sur le FIMR (demandes des requérants et offres de subventions), des rapports financiers et des indicateurs de gestion des municipalités, des indicateurs sur la qualité de l’eau potable du ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs, ainsi que des données sur le recensement de statistiques Canada.

Variables nécessaires à l’opérationnalisation des modèles d’analyse.

Les variables d’intervention sont celles qui servent à mesurer la contribution du gouvernement fédéral et du gouvernement du Québec dans le financement des infrastructures municipale, et ce, au titre du FIMR. Ce sont des mesures de financement des projets des requérants.

Les variables servant à mesurer la contribution du gouvernement fédéral et du gouvernement du Québec dans le financement des infrastructures municipale au titre du FIMR sont:

  • la liste et le montant des projets soumis;
  • la liste des projets financés par le FIMR;
  • le montant annuel (2005 à 2011) de l’aide financière versée à chaque municipalité dans le cadre du programme.

Les variables de mesure des effets (variables dépendantes) qui ont été utilisées pour analyser les effets du programme FIMR sont :

  • les dépenses d’investissement des municipalités de 2005 à 2011;
  • le nombre de kilomètres de conduites d’eau potable;
  • le nombre de bris de conduites d’eau potable;
  • le nombre de dépassements par an des normes bactériologiques;
  • le nombre de dépassements par an des normes de turbidité;
  • la moyenne annuelle des trihalométhanes dans les réseaux;
  • le nombre de kilomètres de conduite d’égouts;
  • la note sur 100 pour le respect des exigences de rejet des eaux usées;
  • la note sur 100 pour le respect des exigences de rejet par ouvrage de surverse.

Les variables de contrôle sont :

  • les transferts de financement d’infrastructures municipales réalisés dans le cadre des autres programmes conjoints Canada-Québec de 2005 à 2011(taxe sur l’essence, Chantiers Canada, etc.);
  • les transferts accordés dans le cadre d’autres programmes québécois de 2005 à 2011;
  • la population (deux derniers recensements);
  • la population des moins de 18 ans (deux derniers recensements);
  • la population ayant 65 ans et plus (deux derniers recensements);
  • le revenu médian et moyen des ménages (deux derniers recensements);
  • la richesse foncière uniformisée de 2005 à 2011;
  • la région administrative;
  • le nombre d’employés de la municipalité de 2005 à 2011;
  • la superficie.

Annexe III : Modèle logique

Objectif General

Améliorer les infrastructures collectives, urbaines et rurales au Québec et la qualité de vie de ses citoyens

Objectifs spécifiques

Améliorer la qualité de l’environnement

Bâtir les infrastructures du XXIe siècle en adoptant les meilleures technologies, de nouvelles approches et les meilleures pratiques.

Soutenir la croissance économique à long terme

Activités administratives

  • Négociation et signature de l’Entente
  • Coordination interministérielle et communication aux intervenants
  • Traitement de la demande d’aide financière
    • conformité normative (refus ou admissibilité)
    • priorisation des projets des projets en eau et appréciation technique
  • Sélection et inscription des projets à l’Entente
  • Confirmation de l’aide au bénéficiaire
  • Signature d’un protocole d’entente avec le bénéficiaire
  • Traitement des réclamations et paiement

Résultats immédiats volets d’intervention

FIMR 1 : Infrastructures pour l’eau potable ou les eaux usées

Travaux de construction, de rénovation ou d’amélioration des infrastructures :

  1. d’approvisionnement en eau potable;
  2. de traitement de l'eau potable;
  3. de distribution de l'eau potable;
  4. de collecte, d'interception et de traitement des eaux usées, y compris les égouts sanitaires et unitaires;
  5. d’égouts pluviaux.

FIMR 2 : Développement des connaissances relatives aux infra-structures municipales

  1. Diagnostic des infrastructures municipales existantes;
  2. Évaluation des besoins en matière de modernisation de ces infrastructures;
  3. Définition des modes les plus adéquats de modernisation de ces infrastructures;
  4. Évaluation des besoins pour les travaux visant la pérennité des infrastructures.

FIMR 3 : Infrastructures de soutien au développement local ou régional

Travaux de construction, de rénovation ou d’amélioration des infrastructures :

  1. de service pour appuyer le maintien ou le développement d’activités commerciales, industrielles ou touristiques;
  2. patrimoniales ou artistiques pour préserver, développer et promouvoir la culture et le patrimoine;
  3. récréatives et sportives collectives pour encourager une plus grande proportion de Québécois à intégrer le sport et l’activité physique dans leur vie quotidienne;
  4. de service pour améliorer la qualité de vie des citoyens.

Résultats à court terme

FIMR 1

  • Mise aux normes des installations de traitement de l’eau potable;
  • Solution trouvée à un manque d’eau potable;
  • Résolution de problèmes de contamination de l’environnement;
  • Réduction de la fréquence des débordements d’eaux usées;
  • Respect des exigences sur les installations existantes de traitement des eaux usées;
  • Amélioration de la sécurité publique;
  • Renouvellement des conduites et des infrastructures vétustes

FIMR 2

  • Connaissance de l’état et des besoins en infrastructures;
  • Établissement de priorités d’intervention;
  • Élaboration d’outils de planification et d’information.

FIMR 3

  • Entreprises ajoutées ou consolidées;
  • Services à la population ou aux entreprises ajoutés ou consolidés;
  • Emplois directs à long terme créés ou maintenus;
  • Pôle touristique/culturel/ patrimonial créé ou consolidé;
  • Accessibilité aux infrastructures récréatives et sportives pour la population;
  • Utilisation de l’infrastructure par les collectivités.

Résultats à long terme

FIMR 1

  • Amélioration de la qualité et de l’utilisation de l’eau potable;
  • Diminution des répercussions négatives de l’effluent sur les sources d’eau potable et sur les écosystèmes aquatiques;
  • Amélioration de l'efficacité des réseaux de traitement et de collecte des eaux usées et pluviales.

FIMR 2

  • Pérennité, à meilleur coût, d’infrastructures fiables et adaptées aux besoins.

FIMR 3

  • Maintien et développement d'activités communautaires, commerciales, industrielles ou touristiques;
  • Préservation, développement et promotion de la culture et du patrimoine;
  • Proportion plus élevée de Québécois intégrant le sport et l'activité physique dans leur vie quotidienne.

Annexe IV : Tableaux synthèses du sondage

Nous rappelons au lecteur que dans les tableaux du présent document, la somme des pourcentages, calculée à partir de chiffres arrondis, ne correspond pas forcément à 100. Ainsi, une variation maximale de plus ou moins 1 % peut être observée.

Tableau 14 : Évolution de la condition chez les non-participants
Le réseau de distribution d'eau potable Le réseau de collecte des eaux usées Le système de traitement de l'eau potable Le système d'épuration des eaux usées :
Total : 21 21 21 21
(1) S'est améliorée 43 % 48 % 29 % 19 %
(2) Est demeurée stable 19 % 24 % 10 % 43 %
(3) S'est détériorée 19 % 10 % 5 % 10 %
(4) Ne s’applique pas 19 % 19 % 57 % 29 %
(4) Ne sais pas 2 2 2 2

Source : Advanis Jolicoeur, Par rapport aux éléments suivants, diriez-vous que la condition générale des infrastructures s’est améliorée, est demeurée stable ou s’est détériorée depuis 5 ans? 2012.

Tableau 15 : Réalisation de travaux par volet (non-participant)
Pour des infrastructures pour l’eau potable Pour le développement des connaissances relatives aux infrastructures municipales? Pour des infrastructures à vocation récréative, communautaire ou économique, etc.
Total : 21 20 19
(1) Oui 86 % 25 % 42 %
(2) Non 14 % 75 % 58 %
Ne sais pas 2 3 4

Source : Advanis Jolicoeur, Depuis 2005, avez-vous obtenu des sommes d’un autre programme d’infrastructure pour la réalisation des travaux suivants, 2012.

Tableau 16 : Source d’information pour la connaissance du programme
Total : 23
(1) Par le MAMROT 75 %
(2) Collègue 13 %
(3) UMQ ou FMQ 13 %
Ne sais pas 0

Source : Advanis Jolicoeur, De quelle manière avez-vous pris connaissance de l’existence du programme?, 2012.

Tableau 17 : Raison de l’absence de demande
Total : 20
(1) Pas de travaux admissibles 35 %
(2) Usage d’un autre programme 25 %
(3) Manque de connaissance ou de temps 15 %
(4) Projet non-conforme 10 %
(5) Pas de projet à ce moment 5 %
(6) Programme saturé de demande 5 %
Ne sais pas 3

Source : Advanis Jolicoeur, Quelle est la raison principale pour laquelle vous n’avez pas déposé de demande au FIMR?, 2012.

Tableau 18 : Le suivi exigé par le MAMROT
Total : 104
(1) Très facile 9 %
(2) Plutôt facile 69 %
(3) Plutôt difficile 16 %
(4) Très difficile 6 %
Ne sais pas 7

Source : Advanis Jolicoeur, De manière générale, diriez-vous que le suivi exigé par le MAMROT en cours de projet était très facile, plutôt facile, plutôt difficile ou très difficile pour votre municipalité/organisation?,2012.

Tableau 19 : Les difficultés selon les étapes de suivi exigé par le MAMROT
A) Approbation du projet par les citoyens ou par le conseil municipal B) Compléter la demande d'aide financière du MAMROT C) Fournir votre part des fonds D) Obtenir les autorisations environnementales requises (provinciales ou fédérales) E) Appels d’offres pour services professionnels F) Appels d’offres pour la sous-traitance des travaux G) Suivi de la réalisation des travaux H) Suivi financier et présentation des réclamations de dépenses au MAMROT I) Vérification sur place pour le MAMROT de la réalisation du projet financé
Total (réponses): 110 108 109 100 105 90 106 103 77
Oui 15 % 14 % 8 % 26 % 4 % 7 % 16 % 14 % 21 %
Non 85 % 86 % 92 % 74 % 96 % 93 % 84 % 86 % 91 %
Non-applicable 1 3 2 11 6 21 5 8 34

Source : Advanis Jolicoeur, Pour chacune des étapes suivantes, dites si oui ou non vous avez connu des difficultés, 2012

Tableau 20: Le soutien par le MAMROT (phase principale)
Total : 91
(1) Approbation du projet par les citoyens ou par le conseil 5 %
(2) Compléter la demande d'aide financière 46 %
(3) Fournir votre part des fonds 3 %
(4) Obtenir les autorisations environnementales 2 %
(5) Appels d'offres pour services professionnels 2 %
(6) Appels d'offres pour la sous-traitance des travaux 1 %
(7) Suivi de la réalisation des travaux 8 %
(8) Suivi financier des dépenses pour le MAMROT 25 %
(9) Vérification sur place par le MAMROT du projet financé 7 %
Ne sais pas 20

Source : Advanis Jolicoeur, À quelle étape de votre projet avez-vous reçu le plus de soutien du MAMROT?, 2012

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